地方政府承诺的“税收返还”，真的能返还吗？

点击上方蓝字关注我们，获取更多税收资讯

﹏

﹏

﹏

﹏

 

作   者：马可健 税务律师  

中国税务律师联盟第090号盟员

北京市京师（太原）律师事务所合伙人

---

全文共2270字，大约需要阅读5分钟。

 

过去一些年，很多地方政府为了发展本地经济，常常制订各种优惠政策吸引外地企业投资，其中，对投资企业承诺“税收返还”是各种优惠政策中出现频率最高，也是最诱惑投资企业的一个措施，然而，投资企业真能享受到地方政府的这一优惠吗？

我们来看一个出自合肥市中级人民法院的案例（[2017]皖01行初275号行政判决书节录）

【相关事实】

安徽省庐江县天友房地产开发有限公司在2003年4月，与庐江县政府签订《关于庐江县大市场B区项目开发建设协议》，政府允诺以先交后返的形式对房开公司进行如下奖励：1、销售不动产营业税按规定标准征收后，奖励30%；2、土地增值税按规定标准征收后，奖励80%；3、企业所得税按规定标准征收后，县级留成部分（40%）全部奖励......

按照协议，政府应给予房开公司奖励共计人民币11279592.99元…，因政府不兑现允诺，房开公司提起诉讼，请求判令政府履行协议允诺，给付税收奖励共计人民币11279592.99元及其利息...。

【法院认为】

本案协议中有关税收优惠政策的奖励约定，实质为税收先征后返。能够得到人民法院支持的前提是该约定不违反法律的禁止性规定。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”。

2000年1月16日，国务院发布的国发〔2000〕2号《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（以下简称2号通知）第一条规定，“各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月起一律停止执行”。第二条规定，“地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施”。

根据以上规定，税收减免、返还等优惠政策必须由法律、行政法规作出明确规定，或者由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请并得到国务院批准后才能实施。

本案中，并无证据证明案涉协议中规定的税收返还优惠政策具备相关法律、法规依据或者得到了有权机关的合法授权。

据此，双方于2003年4月18日签订的协议中有关税收先征后返的约定违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第三条的规定，属于擅自作出的退税的决定，违反了法律的禁止性规定，亦属于2号通知中规定的扰乱税收秩序和违背统一税政、集中税权原则的行为，应属无效条款，被告无返还税款之义务。

此外，国发[2015]25号文件虽规定了优惠政策继续履行，但本院认为，该优惠政策不得违反法律、行政法规的规定，对于上述税收先征后返的政策约定应不予支持。

综上，本案房开公司要求政府履行协议，给付其税收奖励的诉讼请求，依法不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回安徽省庐江县天友房地产开发有限公司的诉讼请求。

【税务律师分析】

从这份判决可以看出,虽然地方政府白纸黑字承诺了税收返还优惠,但企业却可能没办法获得这一预期的税收利益，这什么会出现这样的结果？其实，这跟国家政策有很大关系。

在2000年国务院《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2号）就明确规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。而各地政府推出的所谓的“税收返还”政策，实际是直接违反了国家的税收政策。2号文件出台当时，各地方招商引资竞争激烈，所以该文件出台后，非但没有制止住各地方税收返还的乱象，还呈愈演愈烈趋势。

2014年11月，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号），对地方政府以各种形式的税收优惠政策坚决予以取消。由于税收返还涉及各地政府招商引资的重大利益，各地变相税收返还的现象仍不能得到有效遏止。

2015年5月，国务院又发布《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号），规定对地方政府已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。已签署的优惠协议，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。国发〔2015〕25号文对税收优惠政策进行了相对温和的处理，给了地方政府一定的可操作空间。

但我们从本文中的法院判决，可以看出司法实务的态度，即使国家政策对地方政府出台的税收返还留有余地，但根据“优惠政策不得违反法律、行政法规的规定”的原则，地方政府与企业签署的优惠措施协议，也很可能在法律上被判定无效。

本文案例中的企业，在2003年就签订了协议，假如能够与地方政府进行充分协商，那么双方根据国发〔2015〕25号文件进行操作，还是可以有一定回旋余地，但因为走了诉讼程序，结果则比较惨痛。

同时，一些企业与地方政府签订招商引资协议的时间点，如果是国发〔2015〕25号文发布时间之后，那么在面临地方政府违约时，企业的抗辩理由基本上站不住脚。

【税务律师建议】

鉴于地方税收优惠在合法性方面存在先天的不足，企业利用地方税收优惠前，应对违约风险、利益损失风险进行全面分析与评估，税务律师建议企业尽量不要利用税收返还的方式意图降低自身税负，实际上，企业完全可以通过利用国家其他各种优惠政策进行优化组合，实现合理合法降低税负的目的。